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Nuevos enfoques para la gestion urbana en America Latina
Uno de los cambios políticos más relevantes en América Latina durante la última década ha sido el creciente destaque y centralidad de los gobiernos locales. Puesto que América Latina se ha transformado en un continente principalmente urbano (para el año 2000 las Naciones Unidas estiman que el 75.4% de la población de América Latina y el Caribe viva en áreas urbanas [Naciones Unidas 1998, 93]), el gobierno municipal se ha convertido en el escenario de un nuevo conjunto de desafíos y oportunidades de gran magnitud. En un continente cuya historia es de centralización y cuya población hasta comienzos de los sesenta era predominantemente rural, esto significa una nueva realidad sin precedentes.
El formato institucional y político dentro del cual se representa el gobierno local urbano es el resultado de un largo período de actividad política y cívica, que data de comienzos de los años sesenta. Si bien no es necesario analizar este período de gestación en el actual contexto, basta decir que en muchos países las influencias múltiples de un número de factores se combinaron para concentrar más atención en lo local: estos factores incluyen el explosivo surgimiento de los movimientos sociales urbanos, el impacto creciente de la informalidad y precariedad de grandes poblaciones urbanas marginales, un abultado peso de la deuda a nivel del gobierno central y un movimiento general hacia la descentralización y el pluralismo político en la medida que los regímenes autoritarios se desvanecen. Cualquier programa de investigación en ciencias sociales para América Latina que busque tomar en cuenta estas nuevas e importantes realidades, deberá abordar una serie de cuestiones clave. Los antecedentes conceptuales y de investigación relacionados con estas cuestiones se explicarán en las siguientes secciones.
1. ¿Gobierno local o gestión urbana?
Uno de los temas más generales tiene que ver con la forma en que conceptualizamos el proceso de gobierno a nivel urbano. Hasta los años setenta era de uso convencional referirse al nivel más bajo de gobierno como «gobierno local». Generalmente, «los gobiernos locales» (al menos en áreas urbanas) recaudaban impuestos y ofrecían una gama limitada de servicios a sus ciudadanos. En parte como resultado de la influencia de los enfoques de corte empresarial en la administración pública durante los años sesenta y setenta, lo que fuera «administración urbana» comenzó a llamarse «gestión urbana» durante la década de los ochenta. Los administradores urbanos se auto-denominaban «gerentes urbanos», puesto que buscaban métodos más eficientes de proveer servicios públicos, respondían (al menos en teoría) más directamente a las «demandas» de sus ciudadanos locales por una gama muy amplia de bienes y servicios públicos e intentaban «racionalizar» sus operaciones administrativas. Este pasaje de administración (que implica control) a gestión (que implica eficiencia y facilitación) recibió el apoyo de las agencias internacionales como el Banco Mundial, el PNUD y el Programa de Gestión Urbana, a través de documentos y estudios, proyectos municipales locales y una variedad de programas de capacitación en el servicio.
El estudio serio y comparativo de la gestión de servicios urbanos parece haber comenzado en Asia y Africa (Lea y Courtney 1985; Linn 1987; Montgomery 1989; Stren y White 1989), sin embargo, a principios de los noventa comenzaron a aparecer en América Latina algunas publicaciones sobre gestión urbana y los problemas especiales de los servicios urbanos. El problema del enfoque de gestión urbana fue que nunca se definió claramente. De alguna manera esto condujo a la ambigüedad, confusión y superposición pero, desde otra perspectiva, la amplitud del concepto proveyó una flexibilidad considerable a las agencias participantes (Stren 1993).
Las posibilidades de investigación ligadas al concepto de gestión urbana fueron, sin embargo, muy ricas. El Banco, el CIID y un gran número de otras agencias apoyaron estudios de la operación de diferentes servicios públicos -en particular, la recolección y vertido de desechos y la distribución de agua fueron los temas populares. En estos estudios participaron economistas, geógrafos y especialistas de la administración pública. No fue una conclusión errada que las ciudades más ricas tendrían más éxito y las más pobres menos éxito en la provisión de servicios. Como planteaba el Banco Mundial en una importante publicación, «las deficiencias de los servicios urbanos en las ciudades de los países en desarrollo son?un reflejo no solamente de limitaciones absolutas de recursos sino también de otras limitaciones, en particular los procedimientos institucionales en la provisión de servicios urbanos» (Banco Mundial 1995, 14). Estos procedimientos institucionales podían variar desde reglamentos formales de organización, a sistemas de incentivos, o a la ubicación de un servicio en el dominio público o privado.
Esta nueva área comenzó a documentarse con una serie de estudios de investigación. Un libro importante, publicación conjunta de El Colegio de México y CERFE en Roma, describió la participación de ciudadanos y planificadores para hacer más «verdes» los servicios públicos de México e Italia (Schteingart y d’Andrea 1991). Otra compilación, publicada poco después (Rodríguez y Velásquez 1991) y basada en un proyecto apoyado por el CIID, se centra sobre la gestión municipal y los servicios públicos en una serie de ciudades de mediano tamaño en Ecuador, Bolivia, Argentina, Chile, Perú, Brasil y la República Dominicana. Los autores concluyen que estas ciudades están administradas típicamente por tecnócratas cuyas decisiones rara vez involucran la participación popular. Si bien muchos países discutieron el tema de la descentralización y un gobierno local más democrático a fines de los años ochenta, muy pocos de ellos, de hecho, pusieron en práctica dicho enfoque y «aspectos tales como la transparencia, respuesta y control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones son aún muy débiles?» (Velásquez 1991, 393). En un esquema visionario sobre el tema de gobierno local publicado por vez primera en 1988, Jordi Borja (en ese momento Vice-Alcalde de Barcelona y profesor de Sociología en la Universidad de Barcelona) se refería a la democracia local en América Latina como «una tradición inexistente». Si bien esta situación fue cambiando en el momento de escribirse esto, se encontraba profundamente arraigada:
La política práctica en todas sus actividades ha dado al estado centralizado absoluta prioridad. Curiosamente, aún los movimientos de reforma democráticos y progresistas han olvidado usar el nivel local del estado como escenario básico para la participación popular y acción política y administrativa para beneficiar a la mayoría. El Partido Revolucionario Institucional de Cárdenas en México, los Peronistas en Argentina y la Unidad Popular en Chile no hicieron ningún trabajo de importancia en este campo.
La modernización del estado en América Latina aún está en proceso y en la mayoría de los países de América Latina se han creado administraciones centralizadas relativamente modernas que incorporan técnicas de gestión pública contemporánea. Este, por lo general, no es el caso de la administración local, que carece de los recursos necesarios. Debido a una escasez de medios técnicos y financieros y a la falta de transparencia política que le asigna el gobierno central, la administración local se va hundiendo con el peso de procedimientos obsoletos (Borja 1992, 133).
2. ¿Gobernancia o gobernabilidad?
En los años noventa un nuevo concepto muy sutil se abría paso en los seminarios sobre desarrollo y en los estudios de investigación. Este concepto era el de «gobernancia». El término comenzó a usarse en la literatura del desarrollo a fines de los ochenta, especialmente en Africa. El «Programa sobre un Informe de Gobernancia en Africa» del Centro Carter en la Universidad de Emory en Atlanta se refería a la gobernancia como «una noción más amplia, más incluyente que gobierno» y «la manera general en que se gobierna un pueblo. Se puede aplicar a las estructuras formales del gobierno así como a las miles de instituciones y grupos que conforman la sociedad civil de una nación» (Citado en McCarney, Halfani y Rodríguez 1995, 94). Una visión más restringida y centrada en el estado fue la del Banco Mundial que definió «gobernancia» como «la manera en que se ejerce el poder en la administración de los recursos económicos y sociales para el desarrollo de un país» (Banco Mundial 1992, 3). Una discusión más profunda sobre gobernancia -en su aplicación a ejemplos urbanos en todo el mundo en desarrollo–concluía diciendo que el elemento importante que faltaba de manera explícita en muchas definiciones oficiales y de las agencias era la conexión del gobierno, y en especial la del gobierno local, a las estructuras emergentes de la sociedad civil. En tal sentido, Patricia McCarney, Mohamed Halfani y Alfredo Rodríguez decidieron definir gobernancia como «la relación entre la sociedad civil y el estado, entre los dirigentes y los dirigidos, el gobierno y los gobernados» (McCarney, Halfani y Rodríguez (1995, 95). Esta definición fue elegida por otros investigadores que escribieron sobre gobierno local comparativo en países en desarrollo (Wilson 1996), y más tarde se estableció como la esencia de la actual definición del PNUD:
La Gobernancia puede entenderse como el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para gestionar los asuntos de un país a todo nivel. Involucra mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y otros grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus diferencias (PNUD 1997, 2.3). (Se agregó el énfasis en cursiva).
Una de las razones por las cuales el concepto de «gobernancia» o «gobernancia urbana» entró en el vocabulario, fue que el contexto dentro del cual el gobierno local operaba se había vuelto más amplio y más complejo. Esto ocurría tanto en el norte como en el sur. En un importante artículo sobre Francia (donde se promulgó por vez primera una Ley sobre Descentralización en 1981), Patrick le GalIIs argumenta un cambio en la nomenclatura de «el gobierno de ciudades a la gobernancia urbana». Para le Gallls mientras el término «gobierno local» se asociaba con una descripción formal de poderes y responsabilidades de las autoridades urbanas, las políticas locales y la forma en que se administraban las ciudades francesas estaban cambiando rápidamente. «El término ‘gobernancia'», decía él, «sugiere?funciones y acciones del gobierno, pero sin la idea de uniformidad, racionalidad o estandarización. El término «gobernancia urbana» implica una mayor diversidad en la organización de servicios, una mayor flexibilidad, una variedad de actores, incluso una transformación de las formas que la democracia local pudiera asumir, y toma en cuenta a los ciudadanos y consumidores, y la complejidad de nuevas formas de ciudadanía» (Le Gallls 1995, 60).
La discusión de «gobernance» en un contexto francés es singularmente interesante puesto que el concepto siempre fue considerado un término anglo-sajón y, como tal, inadecuado fuera de los países anglo-parlantes. Cuando una red de investigación (en este caso, la Global Urban Research Initiative, creada por la Fundación Ford) comenzó a usar el concepto en 1994 en una serie de talleres en la Ciudad de México, Santiago y Río de Janeiro, los sentimientos locales se agudizaban frecuentemente. Uno de los argumentos esgrimidos era que el término «gobernancia» no existía ni en portugués ni en español; lo que sí existía eran los términos governabilidade o gobernabilidad, y ambos significaban algo diferente a la definición originalmente propuesta en inglés. Existía además cierta sospecha con respecto al término «governance» basado en el hecho de que tales organizaciones como la Fundación Ford, USAID y el Banco Mundial promovían fuertemente su uso (si bien cada una tenía una definición diferente). Sin embargo, como argumentaban Magda Prates Coelho y Eli Diniz, el problema en Brasil luego de la Constitución de 1988 no era uno de incapacidad en la toma de decisiones (o «ingobernabilidad») sino más bien la incapacidad por parte de los líderes de lograr apoyo suficiente y legitimidad para implantar toda una nueva serie de medidas técnicas. En un artículo que fue traducido al español, los autores proponen mantener el concepto de gobernabilidad pero al mismo tiempo aceptar un nuevo concepto, «gobernancia», que incluye la capacidad del estado para ordenar y dirigir, su capacidad para coordinar entre políticas e intereses y su capacidad de puesta en marcha desde lo central hacia las áreas locales. Este concepto se asocia, en el enfoque del autor, con un enfoque menos técnico sobre las condiciones para el éxito de las políticas estatales a fin de que puedan sobreponerse a la «actual coyuntura representada por problemas cruciales como la inflación, desigualdad y exclusión social?» (Coelho y Diniz 1997, 110). El concepto de gobernancia local , agregan, introduce el factor político, «y coloca la interdependencia del estado y la sociedad civil en el centro del debate» (Coelho y Diniz 1997, 113).
3. ¿Descentralización o democracia local?
Durante las décadas de los ochenta y noventa, dos tendencias paralelas -aunque no necesariamente relacionadas–afectaron la gobernancia local en América Latina. (Estas tendencias también han afectado otras importantes regiones sureñas, pero nuestros intereses aquí se concentran en América Latina). Estas tendencias eran la descentralización y la democratización local. Las medidas de descentralización que comenzaron en los años ochenta en muchos países latinoamericanos, por lo general han adjudicado más poderes a los gobiernos locales (y en particular a las municipalidades); en algunos y no en todos los casos, estas devoluciones del poder y función «hacia abajo», del nivel nacional al estatal y/o local, han sido igualados en cierto modo por algún grado de delegación en el ámbito fiscal también. Al mismo tiempo, algunas privatizaciones limitadas en determinados sectores (por ejemplo, agua, manejo de residuos, telecomunicaciones) han transferido del sector público al privado (o semi-privado) la responsabilidad de proveer importantes servicios locales.
En base al tratamiento clásico de la descentralización administrativa (Cheema y Rondinelli 1983), la experiencia de descentralización en América Latina ha cubierto toda la gama de alternativas -desde la devolución completa, a través de la des-concentración, a la privatización. Según James Manor en un análisis reciente muy importante, no existe una única razón ni siquiera un conjunto de razones que puedan explicar sistemáticamente la descentralización (Manor 1999). La historia varía de país en país y puede, de hecho, tener explicaciones muy complejas en muchos casos. La descentralización puede haber sido una respuesta a los problemas de la deuda en el centro, con el gobierno central transfiriendo funciones a otros niveles de gobierno con el deseo de desentenderse de los altos gastos públicos en la provisión de servicios públicos muy costosos. O quizás haya servido a ciertos propósitos políticos más estrechos -para fortalecer ciertas regiones o grupos políticos o de interés que deseaban tener más libertad para desarrollar políticas a nivel local. O puede haber tenido metas más amplias como aumentar la transparencia y respuesta del gobierno para aumentar su legitimidad de manera general. O bien puede ser que todos estos propósitos estuvieran presentes al mismo tiempo (Manor 1999, parte III).
Andrew Nickson ofrece un modelo explicativo más focalizado para explicar el «vigor» de los gobiernos locales en América latina en los años noventa. Sostiene que la crisis fiscal en muchos estados, combinada con un continuo crecimiento de los centros urbanos y una demanda no satisfecha de servicios locales, llevó a muchos gobiernos (con el apoyo de agencias internacionales tales como el FMI) a considerar seriamente una mayor descentralización del nivel municipal. Esta inclinación (a pesar de una historia de centralismo y estadismo) se vio reforzada por la emergencia de nuevos movimientos sociales y grupos de auto-ayuda a nivel local. «A mediados de los ochenta», agrega, «una incómoda coalición interna había emergido en casi todos los países latinoamericanos a favor de la descentralización. Las principales demandas de estas coaliciones eran una mayor autonomía política para los gobiernos locales, la devolución a los niveles municipales de la responsabilidad en la provisión de servicios, y un fortalecimiento asociado de las finanzas municipales» (Nicks, 1995, 24). Los tres grupos principales -apoyados, en muchos casos, por agencias internacionales–fueron los neoliberales, los reformadores radicales y los tecnócratas.
Cualesquiera fueran los factores específicos que explicaran las iniciativas individuales para la descentralización en América Latina, existe un sentir generalizado en gran parte de la literatura académica de que la real devolución del poder es más sombra que sustancia. Un importante estudio comparativo de la pobreza urbana y la descentralización en 7 países de América del Sur y Central (apoyado por el EDI) concluyó que la descentralización ha sido concebida de diferente manera tanto entre como dentro de los países, y que -al menos a nivel de los municipios–aún existe una falta de recursos adecuados para los nuevos poderes y funciones y hay una ausencia de conexiones entre grupos de vecinos (y organizaciones) y las agencias municipales que deben proveer servicios. Otros «obstáculos» que afectan las operaciones municipales mencionados por los estudios de caso señalados incluyen corrupción y clientelismo, bajo nivel de profesionalismo y personal capacitado y ausencia de planificación (Urzua y Palma 1997, 423-7).
Si bien hay preocupación con respecto a la eficacia general de las políticas de descentralización a gran escala, en algunos casos específicos la descentralización fiscal «ha sido ejecutada en forma tal que favorezca los presupuestos del gobierno local» (Peterson 1997, 5). Así, en Brasil, los cambios en la Constitución de 1988 reasignaron aproximadamente seis puntos de porcentaje de la participación del gobierno central de los ingresos del sector público, y lo transfirieron a las autoridades del estado y locales. La Constitución colombiana de 1991 asignó una porción mayor de los ingresos recaudados centralmente a los gobiernos locales. La legislación sobre descentralización en Venezuela aumentó la participación de los estados en los ingresos recaudados centralmente; en tanto que Guatemala y Bolivia transferían directamente los ingresos a los gobiernos locales y municipales. Una tabla sobre descentralización (TablaA.1) en el Informe sobre Desarrollo Mundial de 1999/2000 menciona los siguientes cambios en relación al ingresos total por impuestos obtenido por los «gobiernos sub-nacionales» de 1990 a 1997: Argentina, de 38.2% a 41.1%; Bolivia, de 15.1% a 19.1%; Brasil, de 30.9% a 31.3%; Chile, de 6.4% a 7.0%; Guatemala de 1.3% a 1.7%; México de 19.0% a 20.6%; y Perú de 1.2% a 2.1% (Banco Mundial 1999, 216-17). Estas cifras muestran (1) la enorme variación en proporción de los ingresos recaudados centralmente y que retornan a los gobiernos estatales y locales; y (2) una tendencia uniforme ascendente durante los años noventa, si bien dentro de dimensiones modestas.
Si la descentralización ha caracterizado las relaciones central-local en los años ochenta y noventa en América Latina, la calidad de la vida urbana y la elaboración de reformas institucionales a nivel local se han relacionado más directamente con la democratización. Una de las tendencias más llamativas ha sido la elección de consejeros municipales en toda la región; y la extensión del principio electivo a los alcaldes. A excepción de Costa Rica, que planifica su primera elección de autoridades locales para el 2001, todos los países latinoamericanos tienen ahora alcaldes/intendentes/prefectos electos. El caso más reciente, el del Distrito Federal de México, tuvo su primer alcalde electo quien asumió el cargo a principios de 1997. Según un cálculo, existen ahora oficiales ejecutivos y legislativos democráticamente electos en más de 13.000 unidades de gobierno sub-nacional en América Latina (Campbell 1997, 2). Este cambio masivo de oficiales nombrados a oficiales electos ha resultado en un mayor nivel de profesionalismo en los cargos y, a su vez, ha llevado a la innovación y reforma en la gobernancia municipal. Así, relevamientos a nivel de cargos realizados a mediados de los noventa en América Central, Paraguay y Colombia demostraron que el procentaje de profesionales que buscan cargos públicos aumentó de 11% a principios de los ochenta a más del 46% en los noventa. Un estudio colombiano demostró que la relación personal total-profesionales bajó de 12:1 a 4:1 en Colombia (Campbell 1997,3).
Si bien la descentralización no necesariamente se vincula con la democratización local, y viceversa, la combinación de estas tendencias gemelas ha resultado en un casi asombroso espectro de innovaciones locales a lo largo del continente. Comparada con otras regiones del mundo, América Latina es un semillero virtual en materia de reforma de la gobernancia local. Si bien muchos países han participado en este proceso, el más destacado ha sido Brasil; y una de las principales razones por las cuales las reformas brasileñas han prosperado tan rápidamente ha sido la promulgación de una nueva Constitución en 1988. Esta Constitución fortaleció la autonomía municipal, validó la participación de grupos comunitarios en la toma de decisiones a nivel municipal y extendió importantes funciones en materia de política social y económica a las autoridades municipales.
Según la Constitución de Brasil, los municipios tiene la oportunidad de establecer leyes «orgánicas» por las cuales estructuran sus propias operaciones y establecen las llamadas «juntas municipales». Estas juntas, a su vez, tienen la función formal de mediar entre el gobierno local y la sociedad civil organizada. Un estudio de las leyes orgánicas de las cincuenta ciudades más grandes de Brasil a mediados de los años noventa destacó que todas, con excepción de tres, habían creado juntas municipales. Así, existían veinte juntas de desarrollo urbano, veintidós juntas de transporte, seis de vivienda, dos de saneamiento y treinta y cinco juntas ambientalistas. Las funciones más importantes de estas juntas se referían a salud y educación (definidas en la nueva Constitución como poderes municipales), con cuarenta y cinco y cuarenta, respectivamente, y fueron creadas en las cincuenta ciudades estudiadas (Ribeiro, 1995).
Aparte de la promoción de juntas municipales, dieciocho de las cincuenta ciudades incorporaron el «presupuesto participativo» -por el cual los vecinos y luego comités de más alto nivel discuten y finalmente deciden con respecto a la asignación de una proporción de la adjudicación de capital de la ciudad, sobre una base regular. Entre las reformas de gestión pública durante las pasadas dos décadas, observa un académico brasileño, «los presupuestos participativos constituyen lo que tal vez represente el experimento único y más avanzado en la democratización de gobiernos locales» (Boschi 1998, 11). El mismo investigador realizó un relevamiento in 1994 de 832 delegados a nueve «foros regionales» en Belo Horizonte; del total, 45% eran mujeres, la mayoría con bajo nivel educativo (haciendo así que el grupo fuera ampliamente representativo de la población total de la ciudad), casi el 60% había residido por no menos de 10 años en sus actuales vecindarios y el 70% destacó que normalmente participaba en organizaciones voluntarias de algún tipo (Boschi 1998, 14-15). En el caso de Belo Horizonte, el sistema de presupuesto participativo reforzó el establecimiento de las nueve administraciones regionales (descentralizadas) de la ciudad, puesto que las poblaciones locales entraron en una más directa relación con los administradores.
Pero la más famosa de las ciudades brasileñas que practican el sistema de presupuesto participativo es Porto Alegre, una ciudad con 1.3 millones de habitantes al sur del país. Según un artículo de Rebecca Abers, el sistema se basa en el trabajo de 16 foros ubicados en regiones locales de la ciudad; además, hay cinco foros temáticos (creados en 1994) en lo se refiere a educación, salud y servicios sociales, transporte, organización de la ciudad y desarrollo económico; existe también un consejo de presupuesto municipal con representantes de los foros regionales y temáticos. El sistema se originó en 1989 a través de la Unión de Asociaciones de Vecinos, con unas 400 personas participando en 16 asambleas en toda la ciudad. En 1995, unas 7.000 personas estaban participando en asambleas regionales, y otras 14.000 en otras reuniones para negociar compromisos entre las demandas de una región y otra. El sistema es complejo y se continúa virtualmente durante todo el año. Los foros regionales incluso realizan una micro-gestión de la puesta en marcha de los proyecto de capital (Abers 1998). Según el municipio, más de 70 ciudades en otras partes de Brasil y el resto del mundo (incluyendo Buenos Aires, Barcelona y Saint Denis) han adaptado este sistema a sus propias necesidades (Porto Alegre 1998, 10). El actual alcalde de la ciudad aduce que la popularidad del sistema de presupuesto participativo ha contribuido a triplicar la recaudación impositiva de la ciudad (Raul Pont 2000); y un estudio externo de la ciudad demuestra que incluso de 1992 a 1995 la ciudad aumentó su facturación total por concepto de impuestos en un 34% (Pozzobon 1998, 22).
La importancia del presupuesto participativo no sólo se debe a su potencial para aumentar la recaudación fiscal y la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales en general. El presupuesto participativo demuestra, por vez primera, una participación sistemática de los ciudadanos en la toma de decisiones en materia de política social a nivel local. Esto representa un movimiento significativo en la delegación de poder en América Latina. El presupuesto participativo, si bien en general involucra proyectos relativamente pequeños en el área de política social–tales como apoyar guarderías infantiles o centros comunitarios, la construcción de pequeños anexos o áreas de juego en las escuelas, mejora del acceso de la población a los servicios locales de salud–es el comienzo de un largo proceso por el cual las políticas sociales se considerarán una responsabilidad tanto local como nacional. Hasta ahora, la operación de políticas sociales iniciadas a nivel central para beneficio de los sectores más pobres ha pasado de largo el ámbito de los municipios locales (Schteingart 1999), pero en la medida que los municipios desarrollen más capacidad profesional, esta situación puede modificarse.
4. Participación y Sociedad Civil
Uno de los factores básicos más importantes que apoyan los procesos que hemos estado discutiendo -la ampliación de las relaciones de gobernancia urbana, la descentralización y la democratización local–es la participación activa de la sociedad civil a nivel urbano. En muchos sentidos, la experiencia latinoamericana ha representado un modelo para otras partes del mundo en desarrollo. En los años sesenta, por ejemplo, el planificador John Turner, en base a su experiencia en el Perú, propuso su teoría de la «mejora progresiva» para las áreas más pobres y los asentamientos. Según este enfoque, que luego fue incorporado en los principales programas de desarrollo de viviendas del Banco Mundial y USAID, los barrios más pobres eran la expresión de una necesidad de movilidad ascendente en el sistema urbano, más que algo «irritante para la vista» o un «área urbana desagradable» y que sería rápidamente mejorada por sus propios residentes si ellos tuvieran la seguridad básica que otorga la posesión (Turner 1969). Y la importante percepción de que las poblaciones urbanas «marginadas» fueran de hecho integradas al tejido urbano y sobrevivieran mediante sistemas fuertemente organizados de solidaridad social (Lomnitz 1975; Perlman 1976) llevó a las políticas urbanas (tales como mejora de viviendas ocupadas por intrusos y planificación participativa) que intentaron controlar la participación popular en vez de excluir a los marginados de las ciudades. Finalmente, la extraordinaria explosión de los movimientos sociales urbanos y de las organizaciones urbanas de auto-ayuda en América Latina durante los años sesenta y setenta, fue crucial para la emergencia de una sociedad civil fuerte que, a su vez, se convirtió en elemento importante en el proceso que llevó al desmantelamiento de los gobiernos autoritarios durante la década de los ochenta. Si bien muchas naciones y fundaciones del norte no quisieron dar ayuda a los gobiernos autoritarios o partidos políticos dominados por gobiernos durante los años sesenta y setenta, sí estuvieron dispuestos a apoyar a las ONGs locales, que generalmente trabajaban con grupos comunitarios.
Existe abundante evidencia de las investigaciones realizadas durante los años ochenta sobre el explosivo surgimiento de los grupos comunitarios y de auto-ayuda. En Santiago, Chile, por ejemplo, un relevamiento demostró que en la década del ochenta, el 20% de la población marginada urbana participaba en organizaciones populares, un tercio de las cuales se vinculaba a problemas de la salud. Solamente en el área de la salud, había unas 673 «organizaciones de auto-ayuda» que operaban a nivel de la comunidad, incluyendo unas 201 cocinas populares, 20 comedores comunitarios, 223 organizaciones cooperativas de compras, 67 organizaciones de jardinería familiar, 25 panaderías comunitarias y 137 grupos de salud; estas organizaciones tenían 12.956 miembros activos. La mayoría de los miembros, así como también los líderes y administradores de estas organizaciones, eran mujeres (Salinas y Solimano 1995, 148-8). En Chile, durante los años ochenta, había miles de ONGs, muchas de las cuales dependían de financiación externa para el cumplimiento de su actividad local (Loveman 1995). En Lima, Henry Dietz informa, «las clases bajas urbanas?crearon en el transcurso de los años mecanismos elaborados y duraderos de auto-ayuda para los cuales muchos de ellos aportaron tiempo, dinero y esfuerzo. A fines de los ochenta Lima contaba con un número aproximado de 1.800 cocinas populares, que atendían aproximadamente a setenta mil individuos por día, y unos tres mil quinientos comité vecinales del Vaso de Leche que distribuían alrededor de un millón de vasos de leche por día en Lima». Dietz se refiere a que el número de cocinas populares puede haberse duplicado luego de las primeras crisis económicas provocadas por las políticas de reajuste de Fujimori a principios de los noventa; en 1994 USAID estimó que estaba alimentando a uno de cada tres peruanos (Dietz 1998, 253). En parte como resultado de este masivo esfuerzo de los grupos de auto-ayuda y las ONGs, según se dice, la gente no planteó una protesta sistemática en torno a las políticas económicas del gobierno, si bien desde el inicio se vieron sumamente afectados por ellas.
En algunos países, las ONGs ayudaron a mantener el pluralismo político; en otros, mantuvieron bajo control al autoritarismo. Por ejemplo, en Brasil a finales de los setenta,
?.. la sociedad civil respiraba los aires de una «apertura» política que anunciaba el retorno a un gobierno democrático luego de 20 años de autoritarismo. La movilización se originó en las fábricas pero rápidamente se extendió más allá del movimiento obrero y los partidos políticos. Tanto en los barrios pobres?y áreas de clase media, la población se organizó en reclamo de sus derechos a recibir servicios básicos -abastecimiento de agua, alcantarillado, locales escolares, centros de salud, caminos–y protestó contra los peligros ecológicos, planes de desarrollo que ignoraban los intereses de los residentes, desalojos de viviendas y una serie de otras causas (Valladares y Coelho 1995, 88).
El surgimiento de movimientos sociales urbanos en México y Perú, que involucraban en especial la movilización y organización de las comunidades de bajos ingresos, se dio con anterioridad al despertar brasileño. Pero el terremoto en la Ciudad de México en 1985, junto a la creciente preocupación por los riesgos ambientales urbanos -especialmente como resultado de los altos niveles de contaminación del aire en la capital–,llevaron a una variada gama de protestas y actividad popular en el área de los asentamientos urbanos. En la medida que América Latina se urbanizaba, el vínculo entre protestas y actividad organizada –para asegurarse tierra y servicios urbanos mejorados, y las demandas de reducción y control de la contaminación de aire y agua en las ciudades–, se hizo cada vez más pronunciado. Ambos, en cualquier caso, fueron centrales al proceso de democratización en América Latina. Un caso que ejemplifica la relación entre la protesta ambiental y la democratización es Cubatao, al sur de Brasil, que a fines de los setenta se describía como «el valle de la muerte» y «la ciudad más contaminada del mundo». En Cubatao, la contaminación del agua, aire y suelo a causa de los efluentes de un complejo petroquímico, había venido causando severos trastornos en la salud de la población y defectos de nacimiento. Una vez que se restauró la gobernancia democrática a nivel estatal y urbano, sin embargo, los movimientos sociales locales pudieron trabajar con los oficiales electos y los expertos técnicos (con ayuda del Banco Mundial) para reducir la contaminación de manera muy significativa (De Mello Lemos 1998).
5. Gobernancia Metropolitana: Viejos Temas, Nuevos Desafíos
Puesto que América Latina sigue urbanizándose, sus ciudades más grandes se expanden en proporciones gigantescas; e incluso las ciudades de mediano tamaño comienzan a incorporar más y más villas periféricas y pequeños pueblos que, a modo de suburbios, se van integrando y formando un área metropolitana sin fin. En su introducción a un libro sobre tendencias urbanas en la región, originalmente publicado en 1988, el fallecido Jorge Enrique Hardoy llamó la atención sobre los enormes problemas sociales y físicos de las más grandes ciudades durante (lo que entonces fuera) un período de estancamiento económico. «Mientras que la ciudad central en prácticamente todas las áreas metropolitanas se ha estancado», observó, «las periferias han experimentado un crecimiento demográfico y se han extendido físicamente en dimensiones que representan un desafío a la capacidad combinada de los gobiernos central, estatal y local que deben proveer las soluciones a las necesidades más urgentes de la población. Ni los políticos ni los tecnócratas han podido encontrar la forma de superar, por ejemplo, los efectos de la creciente pobreza y la proliferación de asentamientos de intrusos y los sitios de urbanización ilegal, donde alrededor del 40 % de la población de las áreas metropolitanas y grandes ciudades vive en ambientes degradados» (Hardoy 1992, xvi).
En tanto que las ciudades medianas y grandes han crecido considerablemente desde fines de los años ochenta, el punto esencial señalado por Hardoy se mantiene con más fuerza aún. En la medida que se van haciendo sentir los efectos de la globalización en la región, es en las grandes ciudades que las transformaciones espaciales y las contradicciones sociales se hacen más visibles y profundas. En el año 2000, se estima que América Latina contendrá 4 de las 20 mega-ciudades del mundo (Ciudad de México con 18.1 millones de habitantes, San Pablo con 17.7 millones, Buenos Aires con 12.4 millones y Río de Janeiro con 10.6 millones), y otras 45 ciudades con un millón o más de habitantes (Naciones Unidas 1998). El problema de estas grandes ciudades -fragmentación social y espacial y polarización, fragmentación jurisdiccional, contaminación extrema de aire y agua, infraestructura en deterioro, escalada de la violencia y el crimen, y complicaciones de transporte–se ha convertido en el principal reto al comenzar el siglo XXI (Eure, diciembre 1999). Pero, al igual que en los Estados Unidos (National Research Council 1999) y otros países europeos y del norte, la resolución de cuestiones complejas de gobernancia regional, distribución social y eficiencia productiva dentro de estas enormes ciudades-regiones extendidas resulta a la vez difícil e ilusoria.
El desafío de la gobernancia metropolitana es particularmente agudo en la medida que las ciudades latinoamericanas -como las grandes ciudades en todo el mundo–comienzan a ubicarse dentro de un sistema competitivo en el cual (se presume) sólo las mejores lograrán atraer inversiones extranjeras. En su introducción al libro titulado Ciudades Competitivas. Logrando el éxito en la Economía Globalizada. (Duffy 1995), el anterior alcalde de Seattle, Charles Royer dice «Las ciudades exitosas del futuro, tanto las grandes como las pequeñas, e independientemente de dónde se encuentren en el mapa del mundo, deben utilizar todos sus recursos si esperan competir y prosperar en una nueva economía mundial» (Duffy 1995, x). Muchas ciudades latinoamericanas parecen haberse tomado este consejo muy en serio. Como ejemplo, podemos citar dos documentos sobre Río de Janeiro presentados en el «Congreso de las Ciudades Competitivas del Mundo» realizado en Washington en 1998. Discutiendo la experiencia de Río en la reforma financiera durante el período 1993-6, la Ministra de Finanzas presenta los pasos seguidos por la administración recientemente electa de la ciudad para hacer más transparente y profesional el sistema de contabilidad y ejecución de presupuesto. Como resultado, dice ella, la ciudad se convirtió en «la primera ciudad latinoamericana que emite valores en el extranjero?ratificando así la confianza de los inversores en la solidez de las finanzas municipales» (Braule Pinto 1999, 66). En un documento anexo, el Alcalde, Luiz Paulo Fernandez Conde argumenta que «hoy, no podemos seguir ignorando la evidencia de que depende de las ciudades el determinar el mayor o menor grado de competitividad de los países», dada la evidencia que «existe, y seguirá existiendo una creciente competitividad entre las ciudades, regiones y países, donde habrá ganadores y perdedores.» Detallando un número de áreas donde se realizaron importantes iniciativas durante su mandato (en turismo, organización de reuniones internacionales, proyectos de infraestructura, desarrollo de energía nuclear y software), con gran aprobación de su parte se refiere a un relevamiento de 1998 de la revista Fortune donde se destacó a la ciudad como «la mejor ciudad de Brasil para la inversión, y la cuarta mejor en América Latina» (Fernandez Conde 199, 92, 94). Tal vez de manera inadvertida, ambos autores hacen escasa o nula referencia a algunos de los «problemas» de la ciudad: alto grado de delincuencia local y criminalidad, alto y creciente nivel de pobreza y falta de techo, deterioro de los servicios locales y desempleo en aumento. Pero en lo que respecta a todas las ciudades de América Latina, ya sea que se consideren a sí mismas «ganadoras» o no, esto no es más que una pregunta sobre «si», o más bien «cómo», pueden «competir» con las ciudades más ricas del norte en el arriesgado juego de las inversiones internacionales, donde el ganador se queda con todo.
Conclusiones: ¿Una nueva agenda de investigación urbana?
Hace seis años una red de investigadores de Canadá, América Latina, Africa y Asia intentó hacer un relevamiento de toda la documentación existente con respecto a investigación urbana en países en desarrollo entre los años sesenta y principios de los noventa. En base a este relevamiento, propusimos una agenda de investigación para cada una de las principales regiones. En el caso de América Latina, este trabajo llevó a un volumen que contenía cuatro ensayos principales -tres a cargo de grupos de investigadores en cada uno de los siguientes sectores: Brasil y Venezuela; México, América Central y Colombia; y Sud América, incluyendo Argentina, Chile, Perú, Bolivia, Ecuador y Uruguay -y un ensayo preliminar a cargo de Jorge Enrique Hardoy. Los temas de investigación tratados y propuestos para trabajos futuros por parte de los grupos sub-regionales eran extremadamente ricos y variados y pueden ser consultados en sus publicaciones (Stren 1995). En su ensayo preliminar, Hardoy hizo hincapié en una serie de temas clave de investigación que los estudios sub-regionales habían destacado y que él sentía eran particularmente importantes: el patrón general de la urbanización y su relación al modelo actual de desarrollo; la estructura económica de las ciudades; las dinámicas del entorno construido; pobreza urbana y políticas sociales para aliviar este problema; gobierno de las ciudades; grupos vulnerables (en particular, los niños); y el medioambiente urbano. Al mismo tiempo, cuestionó las estructuras de apoyo a la investigación urbana en la región, y solicitó a los investigadores que consideraran para quién estaban elaborando sus estudios y por qué razones (Hardoy 1995).
El presente artículo, si bien se concentra más estrechamente en las cuestiones de gobernancia, lo ha hecho en un número mucho más limitado de áreas de investigación: procesos de gobernancia local y reformas, descentralización y política social, democratización, nuevas estructuras de participación y el papel de la sociedad civil y metropolización. Dentro de cada una de estas áreas temáticas se encuentran temas de eficiencia, equidad social y sustentabilidad ambiental. En base a mi lectura de temas actuales de debate y discusiones sobre investigación urbana en América Latina hoy día, estas son cuestiones importantes que pueden constituir puntos focales para preguntas y posterior investigación. (Por listas con sugerencias de propuestas de proyectos, ver Anexo A).
A la vez que diferentes países pondrán diferente énfasis en cualquiera de los sub-conjuntos de temas de investigación, es importante desarrollar redes de comunicación e intercambio de los hallazgos de la investigación que dejen en claro cómo las diferencias contextuales afectan en el largo plazo y determinan la opción de política local. Si bien las ciudades latinoamericanas parecen compartir muchas similitudes con otras ciudades en desarrollo, la región tiene sus características únicas y sin duda responderá a las fuerzas globales de un modo también único. Fuertes redes de investigadores locales podrían ser el baluarte contra las influencias globales directas, mientras que al mismo tiempo pueden contribuir juicios bien informados y razonados acerca de cómo incorporar ideas y conceptos externos que resulten útiles en los procesos locales de reforma. Para funcionar en forma efectiva, tales redes requieren apoyo adecuado durante un período extenso, libertad para decidir acerca de su propia integración y actividades, y acceso a investigadores y activistas de otras regiones que tengan sus mismas inquietudes.
Anexo A
Temas para potenciales proyectos de investigación urbana en América Latina1. Reformas de gobernancia urbana comparativa. Tal estudio podría incluir un número de diferentes países, con una o dos ciudades por país, observando las reformas en el área de política social que hubieran sido instituidas luego de restituirse la política electoral total a nivel municipal. ¿Cuál es el papel de las ONGs y los grupos comunitarios en el inicio y promoción de estas reformas?
2. Políticas urbanas nacionales, un estudio comparativo. ¿Cómo afectan los marcos de política urbana nacional (incluyendo compartir poderes constitucionalmente, acuerdos financieros, reglamentaciones para la competencia de partidos y re-elección de alcaldes) la función e importancia de los consejos municipales? ¿Cuáles son los elementos más importantes de las políticas nacionales que entran en juego al ofrecer un contexto facilitador del desarrollo de políticas locales?
3. ¿Pueden las ciudades latinoamericanas ser competitivas? ¿Qué implica la planificación para el éxito competitivo de las ciudades latinoamericanas y pueden las ciudades tanto pobres como ricas tener éxito? Tal estudio tendría que basarse en comparaciones entre ciudades que han tenido éxito al atraer inversión extranjera y otras que no lo han tenido. Tal estudio puede también probar la validez del actual enfoque con respecto a «las mejores prácticas».
4. Las grandes ciudades ¿se están volviendo más polarizadas y fragmentadas socialmente? Esto involucraría a geógrafos y sociólogos y probaría la suposición común de que la globalización y el desarrollo llevan a más conflictos y divisiones internas en las ciudades. El estudio debería también abordar los factores (tales como política social) que podrían mitigar la separación social y espacial. Tal estudio bien podría comparar algunas ciudades en el norte con una serie de ciudades en América Latina.
5. ¿Cómo podríamos gobernar mejor las áreas metropolitanas más grandes de América Latina? ¿Cuáles son los ejemplos más relevantes del norte? ¿Cuál es la experiencia en una serie de grandes ciudades al tratar el problema de jurisdicciones múltiples, con usos combinado y desarrollo muy extenso (en el sentido físico)?
6. Política ambiental en América Latina urbana. Las ciudades en América Latina recién han comenzado a considerar los riesgos ambientales y las externalidades. Basado en un estudio comparativo de un número de ciudades (y países), ¿cuáles son los temas clave y los desafíos clave que enfrentan hoy? ¿Qué nuevas estructuras de gobernancia han sido exitosas (o lo contrario) al hacer frente a estos desafíos ambientales? ¿Qué se necesita para que las ciudades de América Latina se vuelvan más sustentables?
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